Dossier maritime n°8

Avec l’appui de professionnels, d’universitaires et de chercheurs, le CCSTI/Maison de la Mer a développé une rubrique éditoriale qui témoigne de l’actualité du secteur des pêches maritimes. Les dossiers maritimes, publiés plusieurs fois dans l’année, sont illustrés et accompagnés de témoignages.

Politique Commune de la Pêche : Une révision dans la douleur

Une politique en quatre volets

  • La gestion de la ressource vise à garantir une exploitation équilibrée des stocks de poissons. C'est dans ce cadre que sont établis les TAC (totaux admissibles de capture) et les quotas de pêche et conduites des actions de restauration des stocks.
  • L'organisation commune des marchés veut soutenir les revenus des pêcheurs, stabiliser le marché et assurer une offre régulière de produits de qualité. Elle se traduit en particulier par la mise en place (sur la base du volontariat de chaque État-membre) de prix planchers à la production.
  • La politique structurelle cherche à assurer un développement économique de l'ensemble de la filière de la pêche. Elle permettait en particulier d'encadrer le nombre de navires, de financer leur modernisation et de subventionner des infrastructures terrestres.
  • Les relations internationales en matière de pêche se traduisent par un transfert des États à l'Europe du droit de signer des accords de pêche avec des pays tiers. Ainsi, la flotte thonière française pêche en océan Indien dans le cadre d'accords passés entre l'Union européenne et les pays riverains.

 

Pêche côtière à Saint-Guénolé.

Pourquoi une révision ?

Compte tenu du nombre de paramètres en jeu, la politique commune est un système d'une complexité infinie. Les données humaines, économiques, sociales et commerciales évoluant sans cesse, cette architecture doit s'adapter. Au fil des années, certaines problématiques émergent ou se renforcent. C'est le cas des thématiques environnementales avec la pression des ONG et de nouveaux modes de gestion de l'effort de pêche.
Une première révision a été conduite en 2002. Elle visait à concilier la gestion de la ressource, la défense de l'environnement et les intérêts socio-économiques des ports de pêche. Du point de vue français, le résultat le plus visible fut une réduction du nombre de navires favorisée par des plans de sortie de flotte et pour partie générée par la crise et les conditions d'exploitation.
Une nouvelle révision est en cours d'instruction depuis avril 2009. Les buts affirmés de l'Union englobent la restauration des stocks marins et la rentabilité de la pêche, de manière à mettre fin à la dépendance aux subventions.

 

 

 

 

Evolution de la flotille de pêche française - source Ifremer - Système d'Informations Halieutiques

 

 

 

Le mode de révision

Traditionnellement, les décisions sont prises par le conseil des ministres de la pêche de l'Union, sur la base de propositions élaborées par la DG Mare, la direction maritime spécialisée de la Commission européenne, actuellement dirigée par la commissaire Maria Damanaki.
Si la DG Mare se présente d'abord comme un gestionnaire, son poids réel est nettement plus important dans la mesure où les décisions finales sont toujours le résultat d'un compromis entre pays.
Le traité de Lisbonne a introduit un élément nouveau, faisant entrer le Parlement européen dans le jeu et instituant un processus de co-décision. Désormais, les propositions de la DG Mare sont transmises à la fois au conseil des ministres et au parlement. Au niveau des ministres, ce sont les représentants directs des États qui se concertent. Au parlement, les propositions sont examinées par la commission Pêche. C'est à ce niveau que la voix des pêcheurs est la plus écoutée. Les membres de cette commission sont en général originaires des régions où l'économie des pêches est significative. Et ils peuvent proposer des amendements.
Cette évolution a ralenti le processus de concertation. Une version provisoire sera présentée à l'automne 2012, phase qui sera suivie par de nouvelles discussions. Compte tenu du traitement volet par volet et des navettes nécessaires, la validation ne serait pas effective avant le courant 2013, pour une entrée en vigueur en 2014. Les risques de conflits politiques et juridiques sont permanents.


Les principales dispositions

Le projet défendu par la commissaire européenne met en évidence trois grands thèmes.

  • Interdiction des rejets :

Les pêcheurs rejettent directement en mer les poissons trop petits ou les espèces sans valeur commerciale. Ceux dont la chance de survie serait élevée pourraient être remis à l'eau. Les autres poissons capturés seraient conservés à bord, débarqués et imputés sur les quotas. Ils seraient transformés en farine pour couvrir les frais de déchargement.
Cette imputation inciterait les pêcheurs à développer des techniques de pêche sélectives. Des aides spécifiques pourraient être accordées à cette conversion.

  • Rendement maximal durable :

Dans l'union, 75 % des stocks de poissons seraient victimes de la sur-pêche. Actuellement, seulement onze stocks se trouveraient dans une situation d'exploitation équilibrée et durable. Plusieurs autres stocks l'atteindront dans un ou deux ans.
La commission veut que le rendement maximal durable soit atteint en 2015 sur l'ensemble de l'union. La solution passe par des plans pluri-annuels fixant un niveau de prélèvement susceptible de favoriser un retour à l'équilibre. La sélectivité et l'interdiction des rejets sont aussi des éléments de cette politique.

  • Concessions de pêche transférables :
Aussi appelées « quotas individuels transférables », ces concessions seraient des droits de pêche attribués à des armateurs sur la base de bateaux régulièrement immatriculés et en activité. Les ressources marines étant un bien public, il ne s'agirait pas d'une propriété au sens strict mais d'un droit d'utilisation sur le quota d'une espèce donnée. Il pourrait être vendu à un autre armateur dans certaines conditions.
Les États pourraient fixer des mesures d'encadrement, par exemple exclure la pêche artisanale de ce régime, fixer des plafonds de concentration, confiner le transfert à des segments de métiers bien précis.
La Commission considère que ce régime permet de résoudre les problèmes de sur-capacité, en réduisant les flottilles à des noyaux plus rentables. Les ventes de droits permettent à ceux qui veulent quitter le métier d'obtenir une compensation financière.

Le projet de réforme porte aussi sur la régionalisation. La gestion des pêcheries pourrait être envisagée par bassin maritime en associant les pays concernés. C'est une extension d'une organisation qui est déjà en place : les comités consultatifs régionaux.
La commission veut aussi améliorer l'attractivité du métier et de la filière en remplaçant le Fonds européen pour la pêche par un Fonds européen pour les affaires maritimes et la pêche (FEAMP).

Le point à mi-parcours (juin 2012)

Lors du conseil des ministres des pêches tenu à la mi-juin 2012 à Luxembourg , La commission a revu ses prétentions à la baisse. L'interdiction des rejets n'interviendrait pas avant 2018 sur l'Atlantique et 2019 pour la Méditerranée. Le régime des concessions transférables serait facultatif, chaque pays étant libre de l'appliquer. L'échéance du rendement maximal pourrait être reportée à 2020.
Il sera difficile aux ministres des pêches de trouver un accord satisfaisant tous les gouvernements. Ils devront, de plus, en trouver un avec le Parlement européen qui va dans un second temps procéder à ses propres délibérations. Au niveau des ministres, la pêche n'est qu'un des éléments de compromis, tandis qu'au Parlement, la voix des pêcheurs porte davantage.
Le conseil des ministres et le parlement devront ensuite mettre au point le compromis final. D'ici là, les pêcheurs, les premiers concernés, chercheront à être aussi des acteurs de leur futur. Aujourd'hui, ils vivent sous la pression du marché mondial et de l'écologie, tout en subissant un blocage du renouvellement de leur flotte.

 


 

Témoignages

Yves Foëzon, directeur-adjoint de l'organisation de producteurs Pêcheurs de Bretagne : « Un peu plus de démocratie dans la décision »

« Le traité de Lisbonne a instauré le principe de la co-décision. La Commission européenne propose, le conseil des ministres et le parlement examinent, peuvent présenter des amendements et décident. On a ainsi intégré davantage de démocratie. Les élus peuvent s'exprimer et faire passer les avis des pêcheurs. Le jeu a changé, la Commission est moins à l'aise pour négocier et la consultation est plus longue ».
« Cependant, la Commission veut avancer la notion d'acte délégué, qui serait un mandat pour gagner du temps. Dans le cas de certaines mesures techniques, comme celles relatives aux maillages, la co-décision serait trop longue, l'acte délégué étant alors plus efficace. Mais, la commissaire n'étant pas nécessairement l'amie des pêcheurs, il serait dangereux de lui donner les pleins pouvoirs ».
« Sur le fond, nous sommes favorables à des plans de gestion à long terme, avec des objectifs réalisables. Sur les concessions transférables, la revente peut être une aubaine pour des pêcheurs proches de la retraite, mais, au bout de deux à trois ans, elle peut favoriser des concentrations. Il ne faut pas oublier que ces pêcheurs ont fait leur carrière sur une ressource de poisson qui est un bien collectif. On en viendrait à une financiarisation de la ressource ».
« Les sorties de flotte étaient financées par des subventions. La vente de concessions permettrait à la commission de mettre un terme à ce régime, la sortie étant désormais financée de manière privée ».

Olivier Le Nézet, président du comité régional des pêches de Bretagne : « Une trajectoire mortifère »

« Les résultats du conseil des ministres des pêches annoncent une tournure catastrophique pour la pêche française et bretonne en particulier si rien n'est fait pour rectifier la trajectoire mortifière que veut nous imposer la commissaire ».
« En fondant la future politique des pêches sur le principe de l'interdiction des rejets à marches forcées à partir de 2014, avec pleine application quatre ans plus tard, en autorisant une petite marge de manœuvre de 5 % maximum du total d'une espèce, le scénario final est dessiné : on entre dans une phase de réglementation inapplicable, infondée, injuste, incomprise, qui remettra en cause d'abord les activités de tous nos bateaux, dont la richesse d'apports repose sur une multiplicité d'espèces. Le sort de la bande côtière sera scellé dans un second temps, par le jeu des déplacements inéluctables des efforts de pêche ».


 

Nicolas Teisseire, directeur du développement de la filière Pêche à Audelor (agence de développement économique du pays de Lorient) : « Un contre-lobbying pour défendre la filière lorientaise »

« Je suis chargé de défendre à Bruxelles les intérêts du territoire lorientais et de sa filière de la pêche, qui emploie 3 000 actifs de l'amont à l'aval. Placé sur la capture, Lorient est aussi une place commerciale forte. Si les professionnels défendent déjà leurs intérêts, nous ne prétendons pas agir à leur place, mais venir en complément. Le lobbying classique défend en général une corporation unique. Ici, notre action est plus large puisqu'elle est au service de l'intégralité d'une filière ».
« Je dois intervenir au Parlement européen pour faire remonter les informations de terrain, alerter sur les menaces. 80 % de mon travail est affecté au parlement dont les moyens sont nettement plus limités que ceux de la DG Mare et ses 500 fonctionnaires. Mon travail consiste à voir les gens, à discuter, à leur donner des documents, à tenter de savoir ce qui se prépare, à anticiper. A Bruxelles, les ONG écologistes entrent dans tous les bureaux et sont davantage écoutées que les professionnels par les commissaires. Nous, nous devons être liés à ces professionnels et former un contre-lobby ».


 

 

Écologie : priorité au poisson

Plusieurs mouvements écologiques se mobilisent pour appuyer le projet de révision, donnant au poisson la priorité sur le pêcheur. C'est le cas de Greenpeace, fidèle à une pratique qui dénonce la sur-pêche, sans faire de distinction entre les « ravageurs » et les pêcheurs responsables.
Présidente de WWF-France Isabelle Autissier est plus nuancée, affirmant vouloir soutenir ceux qui pêchent mieux, qui gèrent bien les ressources, qui font appel aux techniques sélectives. Elle considère que l'éventuelle institution de concessions transférables fait planer une menace de monétarisation de la ressource. Elle donne la priorité à la pêche artisanale et côtière. « Ces dernières années, la France, l'un des premiers pays pêcheurs d'Europe, et son gouvernement ont constamment tenté de réduire l'ambition de la réforme de la PCP. Vision à court terme, priorité absolue à la pêche industrielle tout en prétendant défendre les pêcheurs ».


Alain Cadec, député européen :« Une réforme ultralibérale, dictée par le marché »

En tant que vice-président de la commission Pêche au Parlement européen, Alain Cadec a développé l'idée que la réforme ne doit pas être dirigée contre les pêcheurs. Il la considère comme « ultralibérale, car guidée uniquement par la loi du marché ». « La Commission effectue deux constats fallacieux : il existe une surcapacité de la flotte européenne, la pêche européenne n'est pas économiquement viable. Son objectif est de réduire la flotte et de reconvertir les pêcheurs »...
« Avec les concessions de pêche transférables, on institue une gestion uniquement par le marché qui détruira la pêche artisanale. L'interdiction des rejets, c'est une proposition généreuse, mais inapplicable. Fixer à 2015 l'échéance du rendements maximal durable n'est pas réaliste. La reconversion des pêcheurs est une orientation inacceptable ».
« Avec le FEAMP (Fonds Européens pour les Affaires Maritimes), il faut encourager l'entrée des jeunes dans les métiers de la pêche, renouveler une flotte européenne vieillissante et financer la destruction des navires vétustes sous réserve d'un réinvestissement dans des navires respectueux des normes environnementales et de sécurité ».

Alain Biseau, responsable des expertises halieutiques à l'Ifremer : « Aujourd'hui, une vision plus fine de l'exploitation des stocks »

« Il y a dix ans, la politique commune visait à maintenir les stocks de poisson dans des limites biologiques de sécurité, c'est-à-dire à éviter leur effondrement. La révision en cours entend les rétablir à un niveau permettant leur exploitation maximale durable, selon les engagements des conférences de Johannesbourg et Nagoya. Aujourd'hui, quand on parle de sur-exploitation, il n'y a pas nécessairement risque d'effondrement. En fait, le curseur a monté et notre vision est plus fine.
Dans les eaux communautaires, en 2004, 94 % des stocks étaient sur-exploités, 63 % en 2009 et 57 % en 2011. Les variations de pourcentage rendent compte à la fois de l'évolution de l'état des stocks mais aussi de celle des connaissances. Sur 193 stocks communautaires gérés par l'union, nous disposons pour 90 de diagnostics et de points de référence. 43 % sont au rendement maximal durable, 32 % sont au-delà, dans des limites de précaution, et 24 % sont en insécurité biologique.
Le classement des débarquements de la pêche française en 2010 montre que 16 % des tonnages proviennent de ressources sur-exploitées (notamment le merlu et la sole du golfe de Gascogne), 16 % de ressources bien exploitées (par exemple la sole de Manche-Ouest), 25 % de ressources non-classifiables et 43 % de ressources non-évaluées.
Les « non-classifiables » sont des espèces que nous connaissons mais sans disposer de tous les éléments nécessaires à l'établissement de critères scientifiques de rendement maximal durable. Ce sont notamment la lotte et la langoustine du golfe de Gascogne, qui sont exploitées à un niveau élevé mais dont les stocks sont en augmentation. Les « non-évaluées » sont des espèces sans suivi scientifique, comme la sardine, le bar, le rouget-barbet et les céphalopodes ».

Saint-Brieuc : le bon exemple d'une gestion locale
« Certaines espèces ne sont pas gérées par l'union, mais par la France, comme la coquille saint-Jacques de Saint-Brieuc. Les gestionnaires locaux ont choisi de faire travailler beaucoup de bateaux sur des périodes courtes. Il s'agit là d'une sur-capacité qui ne conduit pas à l'effondrement mais au rendement maximal durable. Ce mode de gestion qui veut partager le travail est un bon exemple, même s'il est à l'inverse du raisonnement de la Commission européenne. »

Rejets : priorité à la sélectivité
« L'idée d'interdire tous rejets en mer et d'imposer leur débarquement n'est pas judicieuse. Ces rejets poseront des problèmes complexes sur les bateaux et les pêcheurs demanderont des subventions et seront tentés de les valoriser. La bonne stratégie, c'est d'encourager les pêcheurs à les réduire par la sélectivité. »

Gestion des données : rapprochement des scientifiques et des pêcheurs
L'Ifremer est l'acteur principal en matière de gestion des données relatives aux stocks de poissons. L'institut rassemble ces données par divers moyens, comme l'embarquement d'observateurs sur les bateaux professionnels, l'échantillonnage des lots de poisson au débarquement, des campagnes en mer menées à partir de navires océanographiques, le recueil des statistiques de pêches. Dans certains cas, les scientifiques et les professionnels pratiquent une collaboration directe. Ainsi, à Lorient, les deux parties pratiquent la co-expertise sur les espèces des grands fonds, les pêcheurs mettant à disposition des scientifiques les données de leurs traits de chalut, 40 000 traits ayant déjà été collectés. De tels rapprochements, s'ils sont pris en compte à Bruxelles, peuvent créer des consensus sur les décisions à venir.
L'Ifremer présente des synthèses au Conseil International pour l'Exploration de la Mer (CIEM). C'est dans ce cadre que sont émis des avis et des recommandations relatifs à la gestion des stocks de telle espèce sur telle zone. Ces avis peuvent aussi étayer les décisions de l'Union européenne pour l'établissement des quotas de pêche ou l'instauration du concept de rendement maximal durable (RMD).

 

Pêches de grands fonds : une menace qui vise le chalut


Le futur de la pêche sur les grands fonds n'est pas posé directement dans le cadre de la révision de la PCP. Le sujet est pourtant d'actualité à travers une négociation parallèle relative à des réglementations spécifiques. Avec ses chalutiers opérant au large de l'Écosse, Lorient, directement concerné par le débat, avance en permanence la conduite responsable de cette pêcherie, la co-expertise avec les scientifiques et les bons rendements témoignant de l'état retrouvé de la ressource.
La Commission européenne n'a pas l'intention d'interdire la pêche sur les grands fonds. « Nous avons vu un projet de règlement en anglais qui parlait d'une interdiction du chalut », explique Nicolas Teisseire. « C'est cet engin qui est visé, avec une menace qui pèse sur la pêche au large et aussi, par extension, sur la pêche artisanale ».
« En grands fonds, la pêche à la palangre des Portugais n'est pas mise en cause », constate Yves Foëzon. « Il existe déjà un lobbying contre le chalut, une technique pratiquée par 70 % de la pêche française ».
Inquiétudes partagées par Olivier Le Nézet. « La commission parle de pêche non durable et elle nous semble sous l'influence d'associations environnementales extrémistes, d'autant qu'elle n'étaie pas ses conclusions par des rapports scientifiques de gestion des stocks ».
Le sujet pourrait être évoqué en septembre 2012 à New-York, lors d'une réunion des Nations-Unies relative à l'environnement et à la bio-diversité.


 

Textes et photos de Jacques Le Meur pour le CCSTI/Maison de la Mer (Juin 2012).