Dossier maritime n°1

Avec l’appui de professionnels, d’universitaires et de chercheurs, le CCSTI/Maison de la Mer a développé une rubrique éditoriale qui témoigne de l’actualité du secteur des pêches maritimes. Les dossiers maritimes, publiés plusieurs fois dans l’année, sont illustrés et accompagnés de témoignages.

Entre la nature et le marché : 26 années de politique commune des pêches

La genèse

Dans les années 1970, les pêcheurs français pouvaient travailler librement sur toutes les zones de pêche des autres pays communautaires, sous réserve de respecter leurs eaux territoriales, c'est-à-dire la bande des 12 milles. En 1977, l'Union européenne a institué une zone de pêche exclusive (ZEE) de 200 milles qui englobait la mer du Nord et l'Atlantique, la Méditerranée étant exclue.
En 1982, la Convention sur le droit de la mer confirme chaque pays dans son droit à conserver une zone territoriale de 12 milles où la pêche peut rester strictement nationale. A cette époque, les scientifiques parlaient déjà de surexploitation de certaines espèces. En 1983, l'Union officialise la politique commune de la pêche (PCP) et met progressivement en place les axes de son action.

 

 

 

 

Ressources, marchés et structures, les piliers de l'Europe Bleue

La politique commune se décline en quatre volets :
  • La gestion de la ressource vise à garantir une exploitation équilibrée des stocks de poisson.
  • L'organisation commune des marchés veut soutenir les revenus des pêcheurs, stabiliser le marché et assurer une offre régulière de produits de qualité.
  • La politique structurelle cherche à assurer un développement économique de l'ensemble de la filière de la pêche.
  • Les relations internationales en matière de pêche se traduisent par un transfert des États à l'Europe du droit de signer des accords de pêche avec des pays tiers..

 

Des quotas pour gérer la ressource

L'accès aux zones de pêche est réglementé par des quotas. Après avis des scientifiques, l'Union décide de totaux admissibles de capture (TAC) qui sont définis pour une espèce donnée sur une zone donnée. Le TAC est réparti en quotas attribués à chaque pays fréquentant cette zone avec une répartition qui repose sur des antériorités de pêche. Dans chaque pays, le total est divisé en sous-quotas accordés aux organisations de producteurs.
Ce système couvre des espèces essentielles, comme la langoustine, la lotte, l'anchois, le merlu, les lieus jaune et noir, les thons blanc et rouge, le merlan, le merlu, le hareng, le chinchard, les espèces de grands fonds.  Les pêcheurs doivent enregistrer leurs captures dans des journaux de bord communautaires qui servent à vérifier le respect des quotas.
Plusieurs espèces, moins sensibles en termes d'équilibre, ne sont pas prises en compte par ce régime. Elles peuvent être sans quotas comme la sardine, le bar, l'encornet, le poulpe, la seiche, les thons albacore et listao, ou sous quotas seulement nationaux comme la coquille Saint-Jacques des baies de Saint-Brieuc et de Seine.

 

 

 

 

 

 

La politique structurelle : encadrer la flotte

Le droit d'armer un navire de pêche est accordé sous la forme d'un permis de mise en exploitation qui prend en compte sa puissance motrice et sa jauge. Le renouvellement de la flotte doit s'effectuer sans augmentation de ces données. Chaque pays dispose d'un total de puissance et de jauge qui est en général revu à la baisse à chaque réforme. Les plans d'orientation pluriannuels (POP I et II) ont permis de réduire la flotte dans les années 90. Ensuite, l'Union a parallèlement financé des bateaux neufs et encouragé la poursuite de la réduction de la flotte. Actuellement, le renouvellement est stoppé.

 

Des marchés organisés

L'élément le plus visible de l'organisation commune des marchés (OCM) est la possibilité de soutenir les cours à travers les prix de retrait. Ce sont des niveaux de prix en-dessous desquels il est interdit de vendre un poisson. Ce régime n'est pas obligatoire. De nombreux pays ne l'appliquent pas et s'en tiennent directement aux lois du marché. La France, par le canal des organisations de producteurs (OP), entretient des prix de retrait. Le réalisme a imposé de fixer pour toutes les espèces des niveaux proches des prix moyens du marché. Les produits invendus doivent autant que possible faire l'objet d'une vente différée, éventuellement après un stockage en congélation. La logique est de limiter le gaspillage des ressources.
Politique peu coûteuse, l'OCM a aussi permis l'instauration de caractéristiques commerciales homogènes et de règles d'information des consommateurs.

 

Une révision en 2002

En 2002, sur la base d'un Livre Vert, l'union décide de revoir la politique commune et crée pour cela le Fonds Européen pour la pêche, qui court jusqu'en 2012. Il s'agit de préserver la ressource et l'environnement marin pour concilier le développement durable et l'intérêt socio-économique des régions concernées. Chaque pays a donné ses priorités dans l'affectation des fonds. Les aides doivent alors favoriser des actions d'adaptation de la flotte aux ressources, comme l'arrêt définitif, l'arrêt temporaire, la modernisation des bateaux de plus de 5 ans ou la première installation de jeunes pêcheurs.
Les plans de sortie de flotte français de 2008 et 2009 sont l'application de cette politique. La flambée du prix du gazole en 2008, en accentuant les difficultés, a aussi encouragé ces sorties.

 

En 2009, une nouvelle réforme en chantier

L'Union consacre l'année 2009 à la préparation d'une nouvelle réforme qui prendrait effet après 2012. La réflexion est conduite autour d'un nouveau Livre Vert qui constate que "les flottes n'ont été réduites que de 2 % par an, ce qui a été largement compensé par des gains de productivité".
"Seules quelques flottilles sont rentables sans soutien public, la plupart affichant des bénéfices très faibles, quand elles ne sont pas en perte. Ces mauvais résultats sont dus à une surcapacité chronique dont la surpêche est à la fois la cause et la conséquence". Le livre dénonce aussi le flou des objectifs stratégiques, les mécanismes décisionnels qui privilégient le court terme, un cadre qui ne responsabilise pas le secteur. La volonté politique manquerait nationalement pour faire appliquer la réglementation dont le respect ne motiverait pas non plus les pêcheurs.

Des quotas monnayables ?

L'Union plaide en faveur des quotas individuels transférables qui permettraient de responsabiliser les acteurs. La pêche au large devrait ajuster ses capacités dans une logique d'abord économique avec des droits de pêche fondés sur le marché. Les artisans côtiers oeuvreraient dans une logique sociale, leurs droits étant accordés par allocation directe ou par des mécanismes collectifs. "Ces systèmes peuvent s'accompagner de garde-fous destinés à éviter une concentration excessive en termes de propriété ou des effets négatifs sur les activités de pêche artisanales et les communautés côtières", concède le Livre Vert.
En France en tout cas, la question des quotas transférables fera l'objet d'un débat particulier. Cette méthode appréciée dans le monde libéral privatise en effet la consommation d'un bien naturel. Au pays du "domaine public maritime ", ce serait une rupture politique.
L'Europe veut ajuster l'effort pêche et la ressource naturelle, avec une exploitation rentable en dehors de tout protectionnisme. Une mission qui, dans le temps, a évolué dans le sens du marché. L'avenir de la PCP peut aussi être posé sous l'angle politique. La logique de ses arguments apparaît évidente, mais elle résulte d'un tel enchevêtrement de facteurs qu'elle semble de plus en plus difficile à maîtriser par les élus du suffrage universel. C'est une interrogation qui dépasse la question halieutique.

 

Témoignages

Maurice Benoish, ancien président de l'OP Proma et de l'Association Européenne des Organisations de Producteurs, actuel président de la société mixte concessionnaire du port de pêche de Lorient : " La politique européenne la plus intégrée "

"La PCP est la première manifestation globale de l'Europe organisée. C'est la politique la plus intégrée, bien plus que son équivalente agricole. Son ampleur se mesure aussi au siège de Bruxelles, où la Direction des pêches est passée de 25 agents au début des années 1980 à 450 aujourd'hui, pendant que la flotte était divisée par trois".
"La PCP, à ses débuts, était centrée sur l'Europe du Nord pour faire face aux problèmes du cabillaud, du hareng, du maquereau. C'est toujours le cas aujourd'hui. L'idée d'éventuels quotas individuels transférables fait partie de la culture des pays du Nord. Il existe ainsi deux philosophies, celle du nord où l'on exploite seulement 4 espèces cibles et celle du sud où la pêche repose sur 75 espèces. Les réalités sont donc différentes au niveau de la ressource. Au sud, l'État est plus présent, la solidarité est plus importante et la petite pêche à sa place. Nous devons refuser ces quotas négociables parce qu'en France on ne s'endette pas pour acheter des droits de pêche. Il faut empêcher toute concentration financière de ces droits..."

Yves Foëzon, directeur adjoint de l'organisation de producteurs Pêcheurs de la Manche et de l'Atlantique : " Une réforme nécessaire, mais mal conduite "

"La PCP est mal vécue par nombreux pêcheurs à cause du mode d'application de ses règlements. Les marins ont une grosse capacité d'adaptation, dans un métier ou l'on rebat les cartes tous les ans, en ajoutant des exigences sans effectuer de réel bilan des mesures précédentes. On en demande toujours plus sans jamais tenir compte des efforts accomplis par les pêcheurs. Ils subissent un certain dogmatisme et, pour le futur, craignent le poids croissant de la défense de l'environnement. Nous leur expliquons toujours qu'ils ne peuvent éviter ces questions parce qu'ils travaillent sur des animaux vivants"...
"L'objectif de parvenir au "rendement maximal durable" passe par la réduction du nombre de bateaux. Mais nous risquons de ne plus pouvoir capturer la ressource quand elle sera suffisante. L'Europe nous dit de faire des efforts pour que tout aille mieux après. Mais pour qui ? Aujourd'hui, pour mener cette réduction, on cumule des contraintes qui pénalisent des jeunes pourtant désireux de se lancer. Ils risquent d'être découragés ce qui nous conduirait a une perte de savoir-faire".
"La perception des responsables professionnels, c'est la volonté de croire en l'avenir de ce métier. L'adaptation actuelle est un mal nécessaire. Il faut aller vers la conservation de la ressource mais aussi de l'activité, en préservant des équilibres socio-économiques. Par exemple, Lorient doit pouvoir conserver des flottes hauturière et côtière et, à terre, maintenir des structures portuaires". 

Fabien Dulon, directeur général de Scapêche, armement du groupe Intermarché : " Associer professionnels et scientifiques "

"La politique commune est une nécessité, car le pêcheur est un chasseur. Il doit être encadré pour éviter la sur-exploitation, sinon, la gestion se ferait par dépôt de bilan... Dans ce qui nous préoccupe plus particulièrement, les poissons de grands fonds, nous subissons en 2009 des baisses substantielles de quotas, par exemple moins 10 % pour le sabre noir et moins 45 % pour le siki. Or, nos patrons constatent que la ressource est là, que nos rendements sont soit stables soit plus élevés sur des espèces présentées comme en difficulté. Nous souhaitons que l'évaluation des ressources associe davantage producteurs et scientifiques".
"Dans le cadre européen, la pêche française fait face à deux difficultés. La représentation professionnelle française est éclatée et nous ne parlons pas d'une seule voix. Sans être protectionniste, il faut mettre en valeur l'origine française de nos produits. Nous nous interrogeons également sur le rôle de l'État dans la mesure ou nous sommes dans une période de transition entre le national et le communautaire. Si l'État assume toujours son rôle régalien, est-il le soldat de l'Europe ? ".

Alain Biseau, biologiste des pêches à la station Ifremer de Lorient, expert international en halieutique : " Viser le rendement maximal durable "

" Pour fixer le niveau des quotas, l'Europe sollicite les scientifiques du Conseil International pour l'Exploitation de la mer (CIEM). Elle prend en compte leur avis sur le plan biologique et y ajoute des considérations socio-économiques. Depuis quelques années, l'Union essaie de mettre en place des plans de gestion pluri-annuels des quotas pour mieux fixer les règles du jeu".
L'avis des scientifiques repose principalement sur des données recueillies auprès des pêcheurs. "  Nous analysons les débarquements dans les ports par échantillonnage. Nous embarquons aussi sur les navires professionnels pour étudier l'ensemble de ce que capture un chalut. Nous disposons enfin de nos propres données recueillies au cours de campagnes scientifiques".
"Aujourd'hui, la situation est difficile et l'exploitation des stocks dépend fortement des jeunes poissons. Cela signifie que, dans une année donnée, on pêche déjà ceux qui sont nés l'année précédente. Sur certaines espèces, la situation est meilleure parce que les pêcheurs exploitent plusieurs classes d'âge, 10 à 15 par exemple dans le cas de la lotte".
"La gestion par TAC et quotas est indispensable, mais pourrait être complétée par une maîtrise de l'effort de pêche ou une individualisation des droits de pêche sous contrôle public. Après des efforts, il sera possible de parvenir au rendement maximal durable et d'aller moins en mer pour pêcher autant ". Ce rendement est le niveau maximal de capture qui est compatible avec la préservation et le renouvellement des stocks de poisson.





 

Textes et photos de Jacques Le Meur pour le CCSTI/Maison de la Mer (Juin 2009).